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大城市疯狂扩张,中小城市的出路只剩下三条

◎作者 | 都博士
 
◎来源 | 大七环(MetroAreas) 已获授权
 
中国城镇化有着始终如一的不变。
 
城镇化是中国经济增长的最大动力源,过去是,未来也是。
 
城镇化是中国人口大迁徙背后的核心驱动力,过去是,未来也是。
 
城镇化是中国城镇体系的再造者,过去是,未来也是。
 
然而,仓皇70年中却又在不变中一直改变。
 
城镇化特征从高速增长转向高质量发展。
 
城镇化方式从规模扩张转向品质提升。
 
城镇化战略从全面均衡转向相对集中。
 
2019年中国城镇化率已经突破60%,初步实现了从“乡土中国”向“城市中国”的转变。当前,中国的都市圈时代已经到来,都市圈的崛起是不是就意味着中小城市必将走向没落?
 
中心城市是扩大主城,还是做大都市圈?
 
毋容置疑,未来十年,都市圈将成为中国城镇化空间发展的“新风口”,成为中国经济增长的最大结构性潜能。
 
然而,发展都市圈是不是就意味着放弃中小城市?发展都市圈和发展中小城市一定是相互矛盾的吗?
 
过去几十年的造城运动已经让中国的中心城市尝尽了“大城市病”的苦楚。尤其是改革开放以来,伴随城镇化进程的快速推进,“摊大饼”式的病态发展模式在区域间来回复制,使得城市陷入人口过度膨胀,交通拥堵不堪、空气污染严重、房价持续高涨的怪圈。这无疑是一种不可持续的空间拓展模式,也必将反过来阻碍城镇化进程。
 
之所以提出发展都市圈,一个重要的初衷就是希望通过都市圈建设破解“大城市病”。那么问题来了,如何破解?这就要从都市圈的构成讲起,都市圈是由中心城市与外围节点城市、微中心共同组成的网络状城镇体系。换句话讲,都市圈发展的核心并不只有主城,还有外围的中小城市。
 
一个中心城市是由主城、副中心、若干城镇和片区组成,而都市圈往往是由跨行政区的城镇共同形成的空间体系。通过充分发挥中心城市的辐射带动作用,打造多核心、组团式、网络化的空间格局,依托“外围反磁力中心”的建设,打破发展要素单核集聚的惯性模式,从根本上治疗“大城市病”。
资料来源:大七环都市圈智库
 
事实上,这也是国外成熟大都市圈的普遍做法,以此突破单个城市发展的极限。东京都市圈是日本三大都市圈之首,也是全球屈指可数的世界级大都市圈,2018年东京圈人口规模在2万以上的微中心和节点城市数量达到129个,分别是北京都市圈(37个)和上海都市圈(78个)的3.5倍和1.7倍。也正是由于节点城市和微中心发育不足,导致我国大城市功能过于集中,不论空间向外拓展多少“环”,经济发展核心仍然只有一个。
北京、上海和东京都市圈实体地域空间分布图
资料来源:大七环都市圈智库
 
都市圈的发展目标并不是一味地继续把饼做大,把中心城市做大,而是希望通过发挥中心城市的核心驱动作用,培育和带动外围中小城市发展,盘活区域整体的空间结构潜力,释放抱团赶超的叠加效应。
 
中小城市的出路要区分在圈内,还是圈外?
 
2018年,我国城区人口规模小于100万的中小城市数量占比达到86.5%,集聚的人口规模比重达到38.4%。面广量大的中小城市无疑是我国城市体系金字塔的底座和基础,是人口城市化的重要支撑。
 
但另一方面,我国经济发展空间结构正在发生深刻变化。区域发展动力极化现象突出,经济和人口要素向大城市尤其是都市圈集聚的趋势十分显著。2018年,我国30个核心都市圈以占全国4.5%的面积,集中了全国32.2%的人口和51.5%的GDP。
 
未来,面对都市圈发展步伐的日益加快,中小城市的出路在哪里?
 
出路一:“入圈”
 
都市圈对周边中小城市的带动作用不容小觑。以杭州都市圈为例,我们融合高德和联通大数据,借助实际通勤强度和人口密度等指标,界定了杭州都市圈边界范围和圈层分布。从实体地域视角来看,杭州都市圈除主城区外,覆盖39个节点城市和微中心。从人口规模来看,2018年杭州核心圈人口规模608万,其带动和辐射的城市圈和辐射圈人口体量却达到1049万,比例接近1:1.73。从经济体量来看,2018年杭州核心圈GDP规模6019亿,其带动和辐射的城市圈和辐射圈GDP规模也分别高达5646、5591亿,比例接近1:1.87。因此,都市圈是带动中小城市高质量发展的重要引擎。
杭州都市圈实体地域分布图
资料来源:珞珈一号
 
对于都市圈内的中小城市而言,“主动入圈”是关键。俗话说的好,“背靠大树好乘凉”,圈内中小城市要充分利用这一区位优势,积极规划、主动融入,借梯登高。要从“都市圈”整体视角出发,充分发挥自身要素成本低、发展空间大等方面的比较优势,逐步成为都市圈整体空间和职能的一部分,不断促进自身的功能提升,提高人口承载力。
 
借梯登高,实现从县域经济向都市圈经济的转型。圈内中小城市应积极参与都市圈产业分工与合作,嵌入都市圈产业链条,在多赢格局中谋求自身的发展。未来,都市圈核心城市作为区域经济发展创新引擎的地位仍会持续强化,高端服务业和高精尖制造业将进一步集聚到中心城市。但与此同时,都市圈外围地区也将出现众多专业化的产业集群,形成一个个制造中心、旅游中心等等,与中心城市形成差异化的梯度结构。因此,都市圈外围中小城市应根据自身的资源禀赋和比较优势,明确自身的主导产业和特色经济,突破空间限制,进行更大区域范围下的产业分工协同。
 
出路二:“联动”
 
发挥规模优势,放大引领作用。都市圈外中小城市的能级也存在较大差异。其中,人口规模较大(普遍大于500万),经济实力较强(GDP普遍大于3000亿)且交通区位较好的城市,如邯郸、临沂、徐州、赣州、南阳等,虽然远离核心都市圈,但凭借其相对较强的规模集聚效应和交通枢纽地位,逐步成长为具有一定影响力的区域性中心城市。这类城市应将发展重点放在提高与核心都市圈的交通便捷度,不断放大枢纽经济红利,不断提升在全国城市网络中的节点性功能,成为都市圈以外重要的人口集聚中心和经济增长极。
 
扩大辐射效应,加强区域联动。以徐州为例。有着“北国锁钥、南国门户”之称的徐州,拥有得天独厚的交通区位优势。传统铁路干线与高铁在这里交汇,形成“双十”格局,铁路总里程546.6公里,居全国前列;5条国道、20条省道、8条高速保障来往畅通;京杭大运河穿城而过;徐州观音国际机场航班更是直达国内外40多个城市。2019年,徐州入选陆港型国家物流枢纽承载城市,再次强化其全国物流网络中的关键节点和骨干枢纽的地位。作为淮海经济区当仁不让的“带头大哥”,徐州交通物流枢纽地位的提升,不但有利于周边城市的生产制造企业及城市配送降本增效,同时也进一步提高徐州及其周边城市发展和企业竞争力。
 
区域性中心城市在强化自身作为区域性人口集聚中心、经济交流枢纽和区际联系节点地位的同时,应不断向周边渗透,推动与周边中小城市的联动发展。
 
出路三:“帮扶”
 
对于都市圈外其他发展缓慢的中小城市而言,应通过国家帮扶和政策倾斜,增强欠发达地区的“自我造血”能力,与此同时,以保障和改善民生为重点,让发展成果更多更公平惠及全体人民。
 
2012年,国家扶贫办先后发布了两份名单—国家扶贫开发工作重点县名单和全国连片特困地区分县名单,共确定832个贫困县。历时数年的脱贫攻坚战中,中央和省级财政不断加大转移支付力度,再加上企业和社会组织对口帮扶等举措的逐步实施,780个县已经宣布脱贫摘帽。对于剩下的52个挂牌贫困县,中央财政和省级财政进一步加大投入,仅中央和省级财政对52个贫困县就投入了308亿元资金。然而,对于“脱贫县”而言,摘帽只是“中考”,产业是否能够持续发力,区域能否形成自我发展能力才是最终的“大考”。
湖北省4个集中连片特困地区的分布
资料来源:国务院扶贫开发领导小组办公室
 
精明发展之路。对于资源枯竭型、产业衰退型城市以欠发达的老少边穷城市而言,应尊重市场规律、摒弃“城市必须增长”的惯性思维,直面人口流失乃至局部地区空心化的客观现实。引导人口和产业等城市发展要素向城区集中,通过空间集聚和功能优化等措施,保持城市发展活力,走“小而强”、“小而精”、“小而美”的精致化发展之路。
 
安全保障之路。对于定位在保障粮食安全、生态安全和边疆安全的城市而言,要突出自身的主体功能定位,不能片面要求经济增长。与此同时,要完善财政转移支付制度,对重点生态功能区、农产品主产区、困难地区提供有效转移支付,提高这些地方的基本公共服务保障能力,促进当地居民生活达到相应水平。
 
中小城市的差异化发展将成为永恒的常态。对于“圈内”中小城市而言,融入都市圈经济,嵌入都市圈产业链是实现跨越式发展的必然选择。对于“圈外”的区域性中心城市而言,提升自身能级和加强周边联动发展是保持城市发展活力和竞争力的关键。而对于其他“圈外”的欠发达中小城市而言,依托政策倾斜,提高民生保障水平,增强自我发展能力是重中之重。
 
未来城镇化空间形态是单一,还是多元?
 
未来10年,中国城镇化会呈现怎样的空间格局?
 
事实上,伴随中国城镇化进程的持续推进,城镇化空间布局也将被不断重构,未来城镇化空间单元将包括“都市连绵区-都市圈-区域性中心城市-其他独立型中小城市”四类,其中,都市圈是主体空间形态,其他类型是重要补充。
 
都市连绵区,由两个及以上都市圈形成的特大型城镇网络。在都市圈基础上形成的空间连片、联系紧密的都市连绵区,具备更大的规模经济和网络经济效应。其中,以长三角、珠三角为代表的发展较为成熟的都市圈连绵区已具备世界级规模,也是我国高水平城镇化的典型代表。2018年长三角都市连绵区面积为12.03万km2,人口规模达到1.16亿人,GDP规模达到2.35万亿美元,占全国比重分别为1.3%、8.3%、17.3%;珠三角都市连绵区面积为5.6万平方公里,人口规模达到7100万,GDP规模为1.5万亿美元,占全国比重分别为0.6%、5.1%、11.0%。未来这类区域应持续推进区域一体化和空间结构优化,提升其国际竞争力、自主创新能力和可持续发展能力。
长三角都市连绵区人口密度分布图
资料来源:高德大数据,大七环都市圈智库
 
都市圈,城镇化的主体空间,社会经济发展的核心地域。都市圈已成为我国城镇化空间的主要形态,是当前最具科学性和可操作性的城镇化空间载体,凭借其自身强大的集聚效应和辐射效应,成为链接中心城市和城市群发展的重要环节。此外,都市圈也是我国科创和经济“新动能”的策源地,我国70%的上市公司,90%的独角兽企业和90%的科创板企业都集中在30个核心都市圈。未来,应强化副省级以上中心城市的辐射作用,探索以都市圈为单元进行生产分工、政策配置,实现大中小城市和小城市协调发展。
长江经济带人口密度分布图
资料来源:高德大数据,大七环都市圈智库
 
区域性中心城市,非都市圈地区经济人口集聚中心。区域性中心城市分布在都市圈辐射范围外,有着相对独立的腹地范围,人口基数相对较大、经济实力普遍较强,能够渗透、带动周边经济发展,是地区经济发展的“领头羊”。2019年中国城镇人口增长50强中,超六成为区域性中心城市,这类城市如赣州、南阳、徐州等,城镇化人口增量已然超过济南、福州、太原等省会城市,进入TOP50行列,足以见得其城镇化增长的强劲势头。未来这类地区,应持续优化投资环境,完善产业配套,提升中心城市能级和档次,不断增强人口吸纳和承载能力。
2019年中国城镇人口增长TOP50区域性中心城市
资料来源:各城市2019年统计公报,大七环都市圈智库
 
其他中小城市,关键在于提升新型城镇化质量。中小城市是中国城镇化进程的重要推动力,是沟通城乡、疏解大城市压力、推动乡村振兴的关键节点。与此同时,中小城市也是融入城市生活的开端,是中国人口跃迁长链的起点,未来也将替代农村成为新的劳动力“蓄水池”。这类城市的发展需进一步优化公共服务配套,提升城镇化品质,注重生态优先,低碳发展,突出文化传承和地域特色,促进工业化和城镇化良性互动,协调并进,夯实我国人口城市化的基层支撑。
 
未来数十年,城镇化仍将是我国社会变迁的主旋律,也是促进经济高质量发展的重要推动力。其中,都市圈无疑是城镇化空间骨架的关键支撑,中小城市作为承上启下的中间环节,具有都市圈不可替代的功能,构成城镇化空间格局的战略支点。
 
因此,都市圈和中小城市协同共同发展应成为共识!
 
参考文献:
 
1.辜胜阻, 郑超, 曹誉波. 大力发展中小城市推进均衡城镇化的战略思考[J]. 人口研究, 2014, 38(4):19-26.
 
2.沈昊婧.当代中小城市发展的路径选择[J]. 区域治理, 2019, 000(044):57-59.
 
3.郭鹏. 推动收缩型中小城市发展 摒弃城市必须增长惯性思维.经济日报.
 
4.杨旭东. 乘先天优势 聚后发之力徐州着力把交通区位优势转化为发展竞争优势.徐州日报.

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