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渐近的渐进式退休

◎作者 | 贾铭
 
◎来源 | 秦朔朋友圈(qspyq2015) 已获授权
 
延迟退休是近几年来社会各界高度关注的热点话题。
 
社会各界对延迟退休早有猜测,各有预期。
 
2月26日,国务院新闻办举行就业和社会保障情况新闻发布会,人力资源和社会保障部副部长游钧明确表态:实施渐进式的延迟法定退休年龄,人社部正会同相关部门在研究具体的改革方案。
 
至此,算是“靴子落地”。
 
事实上,从国际上来看,延迟退休年龄是世界各国应对人口老龄化的普遍做法。
 
近几十年来,多数国家都不同程度地提高了退休年龄,世界主要经济体的退休年龄普遍都在65岁以上。
 
结合中国老龄化的社会现实,延迟退休年龄无可厚非,但需要厘清几个问题。
 
渐进式延迟退休
 
简单讲,“渐进式延迟法定退休年龄”是指,在既定退休年龄上,每一年延迟几个月,或者说每几年延迟一岁。
 
国际上比较流行的成熟方案有两种,一种是每年延迟三个月,这样,每四年能延迟一岁;另一种是每年延迟四个月,每三年时间延迟一岁。
 
2008年金融危机席卷全球,2010年欧洲出现债务危机,为缓和财政支出的债务负担,欧盟的十几个成员国都延迟了退休年龄,大部分成员国采取的都是渐进式延长的办法。
 
如果按三年延迟一岁计算,女工退休从50岁延迟到60岁,需要30年,如果延迟到65岁,需要45年;如果按四年延迟一岁,那便需要40年时间才能延迟到目标法定退休年龄。
 
考虑到国际经验和现实国情,从研究层面来看,中国大概率也会选择一年延迟三个月或者四个月的做法。
 
因为,如果一年延迟两个月,六年才能延迟一岁,时间过长,达不到缓解社保压力和节约人力资源的预期目的。
 
如果一年延迟五个月甚至六个月,那确实可以达到预期目标,但社会阻力太大,社会成本太高,实无必要。
 
原由
 
人口老龄化是大背景。
 
在此大背景下,有三个主要原因。
 
第一,目前的退休制度,主要是建国初期根据当时的人均预期寿命、劳动条件、用工方式等诸多因素确定的,符合当时的条件,但现在的情况变了。
 
第二,老龄化背景下人口结构的变化导致劳动力供求关系出现错配,造成人力资源浪费。
 
第三,社保基金缺口问题显露。
 
毫无疑问,第一、二点是客观存在的社会现实,但第三点才是社会最关注的重点。
 
不同口径下的养老金缺口
 
早在2013年,中国社会科学院“中国国家资产负债表研究”课题组就对养老金缺口进行了测算。
 
课题组2013年发布的《中国国家资产负债表2013》序言中写道:
 
如果继续执行现行养老保险体系,到2023年,全国范围内职工养老保险即出现资金缺口,到2029年,累积结余将消耗殆尽,到2050年,职工养老金累计缺口占当年GDP的比例将达到91%。
 
另外,到2050年,中国全社会总养老金支出(包括职工和居民养老保险)占GDP的比例将达到11.85%,这一水平与当前欧洲一些高福利国家的水平大致相当。
 
而根据世界银行此前公布的一份报告,如按照目前的制度及模式,2001年到2075年间,中国养老保险的收支缺口将高达9.15万亿元。
 
媒体上关于“养老金缺口”的声音更大。
 
那么,养老金到底有没有缺口呢?
 
“缺口”要分“当期”和“累计”两层概念。
 
当期缺口就是当年收支相抵之后,如果为负,那就存在缺口。
 
累计缺口是指,整个养老金账户都没钱了。
 
概念很简单,当期和累计就像打工人的年收支和存款。
 
年收支是当年的收入支出,存款是好多年收支结余下来的家底。
 
据人社部说,2019年的养老基金当期收支相抵之后,是略有结余的,约3400多亿。
 
累计结余也有,大概4.7万亿。
 
所以,短期来看,似乎不存在养老金缺口的问题。
 
但事实上账不能这么算。
 
自2013年开始,社保基金每年征缴的保费收入就已经不足以覆盖当年支出,需要依靠政府财政补贴来补足缺口。
 
此后,财政补贴的数额逐年增加,从2013年的7372亿元扩大到了2019年的1.94万亿元。
 
由于养老保险在社保体系中占比70%,所以实际盈余同样连续7年为负。
 
所以,如果剔除财政补贴,养老金缺口确实是存在的。
 
解决方案
 
随着人口结构的变化,未来10年间养老金将面临越来越大的亏空风险,完全依靠财政补贴的模式是不可能持续的。
 
而收不抵支的解决方法就是开源节流。
 
因此可能需要做到以下几点:
 
1、加快推进国有资本划转,补充养老金;
 
2、增加养老金投资收益;
 
3、逐步取消社保双轨制;
 
4、推进个人退休金计划,发挥养老保障体系中第二、三支柱的重要作用;
 
5、延长退休年龄;
 
6、延长养老金缴纳时间。
 
这里,前3种解决方案是首选项,后3种解决方案是补充项。
 
由于历史因素,计划经济时代“国企办社会”,部分人群未在退休前足额缴纳保险费,但享受了养老金发放福利,这部分历史欠账是目前缺口的重要原因。
 
所以,国有资产作为早期的受益者,承担一部分“改革的阵痛”责无旁贷,应成为补养老金缺口的首要资金来源。
 
事实上,国务院早在2017年起,就已经开始计划划转部分国有资本补充社保基金,以扩大基金规模,以期保证社保基金可持续发展。
 
据国务院2017年的《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》制度设计,国有资本划转对象为中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构,划转比例统一为企业国有股权的10%。
 
财政部数据显示,2018年,已经完成18家中央企业规模为750亿元的股权划转。
 
2019年9月末,已有67家央企和中央金融机构完成部分国有资本充实社保基金,共划转资本总额8601亿元。
 
按照2017年规定的国有股权10%的比例,未来国资股权划转规模大概在6.7~8.7万亿元之间。
 
所以,待划转规模仍接近6万亿。
 
那么,再回到上述问题:养老金到底有没有缺口呢?
 
从国家的资产负债角度,国有资本完全可以涵盖养老金差额,似乎又不存在缺口。
 
当然,划转国有资本,并不是直接将划转的国有资本用于养老金发放,而是为了获得股权分红,扩大养老金资本来源,应对收支缺口。
 
所以,有了国有资本这只“鸡”,更重要的就是利用好它多生“蛋”,那就需要,在控制投资风险的同时,适当扩大养老金投资范围,增加养老金参与资本市场的比例,提高养老金投资收益率。
 
从世界其他主要国家的养老金投资组成来看,约有40%~50%的比例投资于权益类资产,但目前我国养老金投资于权益类资产的比例还稍微低一些。
 
当然,这又与十八届四中全会提出的“建设和完善多层次资本市场”有关。
 
虽然目前来看,以A股为代表的股市波动幅度有时候还比较大,但长期来看,我国的多层次资本市场建设正在稳步推进,在制度建设方面已经取得了一定的成绩。
 
还有一个问题在于,既然社保基金的国有资本收益主要来源于股权分红,那股权分红比率就很重要。
 
OECD的一份研究报告显示,2018年中国国有企业的实际分红率为16.1%,其中非金融企业仅为5.8%,低于十八届三中全会设定的目标(到2020年达到30%),与世界其它国家相比,还处于较低水平。
 
比如俄罗斯和印度的这一数字分别为50%和60%。
 
除了直接划转国有资本,提高国企利润上缴比例用于财政补贴养老金,也是可以考虑的渠道。
 
从历史上看,建国以来,国有企业利润分配形式大体经历了统收统支阶段、利润留成阶段、利改税阶段和利税分流阶段四个阶段,现在处于利税分流阶段。
 
所谓利税分流,就是国家在参与国有企业税后利润分配的过程中,除了按照法律征收所得税,还以适当的形式参与企业税后利润的分配。
 
春节期间,我曾经与一位国企中层管理人有过短暂交流,他就一直强调国有企业为财政创造的巨额税收。
 
这当然是事实,比如2018年国有企业缴纳税费约4.6万亿元。
 
但不能忽略,企业缴税是法定义务,而国资委作为国有企业的出资人,企业利润中扣除留存收益的部分,理论上应该全部上缴。
 
而目前,我国国企利润上缴按企业类型分为五类,上缴水平在0%~20%之间。
 
近年来,国企利润不断增加,比如,财政部数据显示,2019年国有企业税后净利润为26318.4亿元,同比增长5.2%,归属于母公司所有者的净利润15496亿元。
 
但是2019年全国国有资本经营预算收入却只有3960亿元。
 
即使假设国有资本经营预算收入全部来源于国企,那利润上缴比例也只有15%多一点,低于国际惯例“上市公司股东分红比例为税后可分配利润30%到40%之间”水平,更低于丹麦、芬兰、法国、德国、新西兰、韩国等的国家企业,他们上缴比例最高的达80%~90%。
 
我国从国企利润的使用情况看,大部分红利仍在国企内部流动,较少用于公共财政和改善民生方面。
 
提高国企利润上缴比例,有利于倒逼国有企业改革,淘汰落后产能,节能降耗,提高效率。
 
利润上缴比例提高的部分,用来补充财政的社保和养老开支,有利于补足资金缺口,缩小贫富差距,从而使得全民贡献改革发展成果。
 
所以,在目前阶段,开源和节流,也就是前文提到的至少六种解决方案,都要用。
 
但国有资本划转和提高利润上缴比例,应该是优先项,其他方面应该是补充项。
 
事情没有这么简单
 
国内外的众多研究一致认为,国有企业存在严重的委托代理问题,内部人控制问题十分显著。
 
比如,从国有资本收益的支出数据来看,纳入国有资本经营预算的国有资本收益,主要用于解决国有企业自身的问题,比如,历史遗留问题、调整国有经济结构、推动产业升级、支持科技创新和合作,资本在内部配置,也就是上缴的钱在内部重新分配,国有企业自然就会希望能够少缴、多分,分割其他国企上缴的收益以增加自身的收益,容易引发搭便车行为。
 
此外,如果简单的采取“一刀切”的模式,按行业类别上缴利润简单便利,但只考虑了行业垄断程度,并不一定适应具体的企业。
 
例如,不同规模的企业对资金的需求程度不同,大企业对资金需求更大,而固定的上缴比例使其没有办法灵活调整留存利润比例,容易产生“鞭打快牛”现象。
 
很可能转而促使企业增加盈余管理来隐藏企业利润,导致其净资产收益率下跌,损失资本利用效率。
 
结语
 
综上所述,如果充分发挥体制优势,国有资产净额可以完全涵盖包括养老金缺口在内的社保缺口。
 
所以,普通公民不需要担心养老金发放问题。
 
但为了提高社会运转和资金利用效率,国有资产划转、增加利润上缴、双轨制改革、个人养老金计划、延迟退休和延长缴费等,都是可以综合施行的策略。
 
但是,在具体的策略选择上,并非一蹴而就,而是涉及到改革的方方面面。
 
例如,国有资产划转和利润问题,就与国企改革息息相关。
 
改革,需要时间。
 
某种程度上,改革是“等”出来的。
 
决定一个人退不退休,其实也不是看政府规定的退休年龄,而是看自己的养老本有多少,如果想在60岁前退休,就需要自己提前准备好养老金。



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